서울시 토지거래허가구역 해제·‘용적이양제’ 검토: 2025년 부동산 규제 변화와 전망

[ 목 차 ]

●  서울 강남·송파 토지거래허가구역, 5년 만의 해제 수순 밟나?

●  토지거래허가구역 해제 배경: 5년간의 득과 실

●  ‘핀셋 지정’과 서울형 규제 완화: 도심 공원·용적률 제도도 손본다

●  2025년 서울 부동산 시장 전망: 규제 완화가 가져올 파장

●  서울시 규제 변화가 의미하는 것과 앞으로의 과제

 

서울시 토지거래허가구역 해제

 

서울 강남·송파 토지거래허가구역, 5년 만의 해제 수순 밟나?

최근(2025년 1월 기준) 서울시가 강남·송파 일대 토지거래허가구역(이하 토허가구역) 해제를 적극적으로 검토하고 있어, 부동산 업계와 시민들의 뜨거운 관심을 받고 있습니다. 오세훈 서울시장은 1월 14일 열린 대토론회에서 “강남 일대 토지거래허가구역을 해제하겠다”는 강력한 의지를 밝혔습니다. 2020년 6월 23일 처음 지정된 이후 벌써 5년 가까이 연장·유지되어 왔던 강남권 토허가구역을 드디어 풀 가능성이 높아진 것입니다.

토허가구역은 부동산 투기를 억제하고 가격 안정을 유도하기 위해서 도입된 제도지만, ‘재산권 침해’, ‘거래 절벽’, ‘역기능 강화’ 등의 문제가 꾸준히 제기되어 왔습니다. 특히 현재의 하향 안정화 국면에서, 서울시 역시 기존의 규제를 유지할 실익이 줄어들었다고 판단한 모양새입니다. 2025년 들어 부동산 시장 분위기가 여전히 냉각되어 있지만, 급격한 추가 하락을 경계하는 목소리도 적지 않은 상황입니다.

이번 해제 조치가 발표된다면, 서울시 전체 면적(약 605.24㎢)의 10.8%에 해당하는 토허가구역 중 일부 혹은 전부가 풀릴 것으로 예상됩니다. 대표적으로 강남 대치·삼성·청담, 송파 잠실 일대가 가장 주목받고 있으며, 행정동 단위별로 ‘핀셋 지정(혹은 해제)’하는 방식이 유력합니다. 이미 장기간 지정되어 온 만큼, **‘제도의 순기능보다 역기능이 더 커졌다’**는 현장의 불만이 누적된 상태입니다. 강남구 도곡동에서 20여 년째 공인중개업을 하고 있는 최동혁 씨도 대토론회 자리에서, “토지거래허가구역 해제가 시급하다”고 목소리를 높였습니다.

궁극적으로 서울시는 2025년 상반기 중 도시계획위원회 심의를 거쳐, 강남·송파·GBC 일대 토허가구역 해제 및 재지정안을 조정할 전망입니다. 다만 현재도 일부 지역은 투기가 우려되는 만큼, “모든 지역을 전면 해제하기보다는 일부만 해제하고, 필요시 다른 지역에 재지정할 수도 있다”는 입장입니다. 과연 이러한 규제 완화가 서울 부동산 가격과 거래 활성화에 어떤 영향을 미칠지 귀추가 주목됩니다.

 

토지거래허가구역 해제 배경: 5년간의 득과 실

토지거래허가구역은 원칙적으로 3가지 기능을 목표로 합니다. 첫째, 과열 지역의 투기 수요를 억제한다. 둘째, 부동산 가격 급등을 막아 시장 안정을 도모한다. 셋째, 실수요자 중심으로 거래가 이뤄지도록 유도한다. 그런데 강남·송파 토허가구역은 지정 후 5년이 지나도록 연장되면서, 다음과 같은 긍정적·부정적 효과가 동시에 누적되어 왔습니다.

1. 투기 억제 효과
   • 토허가구역 지정으로, 일정 면적 이상의 주택·토지·상가 등을 매입하려면 관할 구청장의 허가를 받아야 합니다.
   • 이 과정에서 투기성 매매가 줄어들었으며, 부동산 시장이 한층 더 투명해졌다는 평가도 나옵니다.
2. 재산권 제한 및 거래 절벽
   • 거주 목적으로 주택을 구입하더라도 2년간 실거주 의무(매매·임대 금지)가 부과되고, 허가 과정이 번거로워 매도·매수가 쉽지 않습니다.
   • 그 결과, 거래량이 급감하고 일부 지역에서는 투자 심리 위축이 가속화되면서, 실수요자까지 시장에서 이탈하는 역효과가 발생했다는 지적이 있습니다.
3. 시장 환경 변화
   • 토허가구역 지정 당시 부동산 시장은 가파른 상승세였습니다. 그러나 2024년 말부터 금리 인상과 경기 둔화 영향으로 급격히 냉각되면서, 현재는 집값이 하락 국면에 진입했습니다.
   • 오세훈 시장 역시 “지금은 오히려 부동산이 지나치게 하향세로 가는 것을 우려해야 할 상황”이라며, 기존 강력 규제의 필요성이 크게 감소했다고 밝혔습니다.

실제로 서울시 토허가구역 현황(2025년 1월 기준)을 살펴보면, 강남·송파 지역 외에도 개발사업지역이 포함된 65.25㎢ 면적이 규제 대상입니다. 이는 서울 전체 면적(605.24㎢)의 10.8%에 달합니다. 아래 표는 서울 내 주요 토허가구역 면적과 지정 시기, 규제 내용 등을 간략하게 정리한 예시 자료입니다. (데이터 출처: 서울시청, 국토교통부 등 종합)

구분지정 면적 (㎢)최초 지정 시기최근 연장 시점주요 규제 내용

구분	지정 면적 (㎢)	최초 지정 시기	최근 연장 시점	주요 규제 내용
강남 대치·삼성·청담	약 9.2	2020년 6월 23일	2024년 6월 (4차 연장)	주거용 토지 2년 실거주 의무, 허가 필수
송파 잠실 일대	약 5.2	2020년 6월 23일	2024년 6월 (4차 연장)	임대·매매 금지, 위반 시 벌금·징역
GBC 인근 (영동대로)	포함	2020년~2021년경	수시 연장	상업지역, 업무시설 거래 시 허가 필요
기타 개발사업지역	총 65.25	상이	상이	전용면적 기준 이상 매입 시 허가 반드시 필요

표 해설:

• 2020년 도입 당시, 서울시가 국제교류복합지구(GBC)와 주변 일대 집값 급등을 막기 위해 지정했습니다.
• 이후 대치·삼성·청담·잠실 지역은 4차례 연장을 거쳐, 5년가량 유지돼 왔습니다.
• GBC 등 다른 개발사업지구도 필요에 따라 지정이 추가·연장되면서 총 65.25㎢에 달하게 됐습니다.

 

‘핀셋 지정’과 서울형 규제 완화: 도심 공원·용적률 제도도 손본다

1) 토허가구역 ‘핀셋 해제’ 가능성

이번 발표에서 서울시는 토지거래허가구역을 전면 해제하기보다는, 행정동 단위 혹은 개별블록 단위로 구역을 세분화해 해제·유지 여부를 결정하겠다고 시사했습니다. 이는 “일부 지역은 여전히 투기 우려가 있고, 다른 지역은 이미 가격이 크게 하락해 규제 필요성이 감소했다”는 판단에 따른 것입니다.

오세훈 시장은 “5년 전 폭등 우려가 있었으나, 이제는 시장이 하향 안정화 구간에 접어들었기 때문에 (과도한) 규제를 풀어야 한다”고 언급했습니다. 다만, “부동산 시장이 또 급반등하면, 다시 지정될 수도 있다”는 취지를 언급하며, 유연하게 규제를 적용하겠다고 설명했습니다.

2) 주택·건축 정비사업 규제 완화

토허가구역 해제 이슈와 더불어, 서울시의 주택·건축 정비사업 분야 규제 완화도 주목할 만합니다. 대표적으로 도심 공원 의무화 규제를 완화해, 옥상 공원이나 벽면 녹지 등을 인정하는 방안이 거론되고 있습니다. 지금까지는 일정 규모 이상의 개발 시, 평면 형태의 공원을 의무적으로 확보해야 했지만, 앞으로는 입체 공원(일본 시부야 미야시타파크 사례) 또는 건물 벽면 녹지를 활용할 수 있게 된다는 것입니다. 이는 토지 효율성을 극대화하면서도, 녹지율은 그대로 확보한다는 취지입니다.

소규모 단지 정비사업 활성화 방안으로, 300가구 미만 단지에도 추가 인센티브를 검토하겠다는 발언도 나왔습니다. 다만, “주민들의 자발적 의사에 우선순위를 두겠다”는 입장이라, 구체적인 추진 방식은 아직 확정되지 않았습니다. 서울시가 모아타운, 신속통합기획 등의 정책을 잇달아 내놓고 있는 만큼, 앞으로도 소규모 재건축·재개발 활성화를 위한 규제 완화가 이어질 가능성이 높습니다.

3) 용적률 제한 지역에 ‘용적이양제’ 도입

이번 대토론회에서 가장 눈길을 끈 내용 중 하나가, ‘용적이양제’ 도입 계획입니다. 이는 문화재 보호나 고도 제한 등 이중·삼중 규제로 인해 사용하지 못한 용적률을, 다른 지역으로 ‘이양(양도)’해 매각할 수 있도록 허용하는 제도입니다. 오 시장은 이를 “미국 뉴욕 맨해튼의 그랜드센트럴역 사례”라고 설명했습니다. 그랜드센트럴역이 문화재로 지정되면서 초고층 개발이 무산되자, 남은 용적률을 인근 지역(메트라이프빌딩 부지 등)으로 팔아 재정난을 해결했다는 것입니다.

서울시도 **상반기 중 ‘서울형 용적이양제도’**를 시범 도입한다고 밝혔습니다. 만약 이 제도가 제대로 안착하면, 문화재 인접 지역이나 고도제한지역, 경관지구 등에서 개발사업을 진행할 때, 잉여 용적률을 효율적으로 활용해 재정을 보강할 수 있게 됩니다. 예컨대, 용적률을 구입한 쪽은 더 높은 건물을 지을 수 있고, 매도한 쪽은 문화재 등 제한으로 인한 손실을 보전받는 ‘윈윈’ 구조를 기대할 수 있습니다.

 

2025년 서울 부동산 시장 전망: 규제 완화가 가져올 파장

그렇다면 이러한 토지거래허가구역 해제 검토와 정비사업 규제 완화 움직임이, 당장 서울 부동산 시장에 어떤 영향을 미칠까요? 전문가들은 크게 거래 활성화·시장 심리 개선 vs. 하락장 속 제한적 영향 두 가지 시나리오를 예측합니다.

1) 거래 활성화 및 시장 심리 개선

• 시장 심리 회복: 장기간 규제로 묶여 있었던 강남·송파 일대 토허가구역이 풀리면, ‘거래 부담’이 줄어드는 것은 사실입니다. 실거주자나 투자자 입장에서도 거래 절차가 간소화되고, 2년간 임대·매매가 금지되는 조항도 해소되므로, 사고팔고자 하는 수요가 다시 시장에 유입될 수 있습니다.
• 재산권 보장: 부동산 가격이 이미 하향 안정화 구간에 진입했다는 인식이 확산되면, 무리한 투자 수요는 줄겠지만, **“집을 사도 가격이 더 떨어지지 않을 것이다”**라는 심리적 안도감이 형성될 가능성이 있습니다. 재산권 행사에 대한 제한이 풀리면서, 매물 출회가 활발해질 수 있습니다.

2) 하락장 속 제한적 영향

• 매수 심리 여전히 위축: 금리 인상과 경기 둔화, 전세 시장 불안 등 거시경제적 요인이 해소되지 않은 상태에서, 규제 완화가 단번에 집값 반등을 이끌긴 어렵다는 주장도 있습니다.
• 부동산 불확실성 여전: 2025년 상반기에도 금리 추이를 둘러싼 불안감이 지속될 수 있어, 규제 해제 자체가 ‘거래 촉진’에는 일부 영향이 있더라도 가격 반등을 보장하긴 어렵다는 해석입니다.
• 핀셋 재지정 가능성: 오 시장이 “투기 우려가 있는 곳은 재지정도 가능하다”고 언급한 만큼, 강남 일부 블록이나 대규모 개발사업지의 경우 여전히 규제 대상이 될 수 있습니다.

아래 표는 최근 서울 부동산 시장 지표(2024년~2025년) 추이를 간략히 요약해본 것입니다. (자료 출처: 한국부동산원, 서울시청, KB부동산 등 종합)

지표2024년 초2024년 말2025년 초 (추정)변동률(연간)비고

지표	2024년 초	2024년 말	2025년 초 (추정)	변동률(연간)	비고
서울 아파트 매매가(지수)	100.0	95.2	94.5	-5.5%	하락 추세 지속
서울 아파트 거래량(월평균)	3,000건	2,000건	1,800~2,200건	-30%~-40%	거래 절벽 상태
강남·송파 토허가구역 거래	제도 시행 후 반 이상 급감	-	-	-	규제 해제 시 반등 가능성

표 해설:

• 2024년부터 금리 인상과 경기 둔화로 서울 아파트 매매가는 연간 5~6%가량 하락한 것으로 추정됩니다.
• 거래량은 전년 대비 30% 이상 급감한 모습이며, 토허가구역 영향을 받은 강남·송파 지역은 매물 잠김 현상이 심화됐습니다.
• 규제 해제로 거래량이 다소 회복될 수 있지만, 대세 하락 추세가 단번에 반전될지는 미지수입니다.

 

서울시 규제 변화가 의미하는 것과 앞으로의 과제

오세훈 서울시장이 밝힌 토지거래허가구역 해제·도심 공원 규제 완화·용적이양제 도입은, 2025년 서울 부동산 시장에 적잖은 파장을 몰고 올 것으로 보입니다. 장기간 규제로 묶어놨던 강남·송파 일대를 다시금 자유롭게 거래할 수 있도록 한다면, 침체된 시장에 어느 정도 활성화 동력을 불어넣을 수 있으리란 기대가 큽니다.

그러나 부동산 시장이 회복되기 위해서는 여전히 금리 추이, 경제 지표, 정부 대출 규제 완화 등 복합 요인이 맞물려야 한다는 점도 간과해선 안 됩니다. 토허가구역 해제가 곧 집값 급등으로 이어진다는 보장은 없으며, “하락장 속에서 제도적 걸림돌을 제거해주는 것”에 가깝다는 인식이 필요합니다.

그럼에도 불구하고, 용적이양제 등 새롭게 제시된 제도는 도시재생과 문화재 보존, 민간 개발 간의 갈등을 완화해줄 유효한 수단이 될 수 있습니다. 또한 도심 공원 규제를 입체적으로 완화함으로써, 녹지 환경과 개발 이익의 조화를 도모하려는 움직임 역시 긍정적 평가를 받을 수 있습니다. 나아가 300가구 미만 소규모 정비사업 활성화 방안도, 재개발·재건축이 어려웠던 낙후 지역에 새로운 변화를 가져올 여지가 있습니다.

궁극적으로, 서울시가 추진 중인 규제 완화 패키지는 ‘하향 안정화’된 부동산 시장을 너무 강하게 누르기보다는, 적정선을 찾아 ‘거래 활성화’와 ‘도시 개발 균형’을 도모하겠다는 의도가 깔려 있습니다. 수도권 전반에서 거래 절벽 현상이 심화되고 있는 만큼, 서울시의 규제 완화가 ‘작은 불씨’ 역할을 하게 될지도 주목됩니다.

부동산 전문가들은 “강남·송파를 포함한 주요 토허가구역에서 매수 문의가 조금씩 늘어날 수 있고, 소규모 정비사업 규제 완화가 적용된다면 시세가 저평가된 지역에 호재로 작용할 것”이라고 전망하지만, 이 모든 과정이 단기 성과만을 목표로 하기보다는 중장기적인 균형 발전을 염두에 둬야 한다고 조언합니다.